基层民行抗诉案件面临的困境与思考

　　民事行政检察是人民检察院法律监督职能的重要部分，是检察权在民事行政法律监督方面的具体体现，这项工作直接关系到人民群众利益的维护，也直接关系到检察机关在人民群众中的威信。然而由于各种各样的原因，这几年民行抗诉案源却呈逐年减少的趋势，成了制约当前民行检察工作发展的一个瓶颈。民行检察部门努力不断加大办理民行抗诉案件的力度，抗诉案件的质量提高，在维护司法公正方面取得了一定成效，但仍有少数抗诉案件未被法院采纳，再审后维持原判，以致造成抗诉案件改判率不高。基层民行抗诉案件正面临困境，笔者拟对民行案源减少的原因以及民行抗诉案件未被法院采纳的主要原因加以分析，并对相应的对策加以探讨，以期促进民行工作的健康发展。
　　一、基层民行抗诉工作现状及案源减少的原因
    　由于基层民行检察工作开展时间不长，法律规定不完善，监督手段简单单一，导致民行办案困难的不确定因素很多，极大地制约了工作的开展，也直接影响了民行检察监督的实效。
    　（一）由于现行法律规范粗疏，对基层检察院的民行工作职权缺乏明确规定，缺乏强有力的理论支持，对办案工作缺乏具体明确的操作程序规定，加上工作思路不够宽，工作力度不大，以至于民行检察职能发挥有限，监督手段单一，涉及的领域较少。除了办理抗诉、尝试自侦案件线索初查外，其他如督促起诉、民行公诉等监督方式基本未涉及。
    　（二）民行抗诉案件的来源减少。
    　民行抗诉案件的来源主要有： 1、民行案件当事人的申诉。是指原告（或被告、或诉讼第三人）对法院的生效一审或二审裁判不服，向各级人民检察院提出申诉，或通过向各级党委、人大、政府申诉后再转交检察院办理。当事人申诉是民行抗诉案件的主要来源。2、律师或代理人提供的案件。有些案件的当事人，明知是错案，但受各种因素的影响，不愿、不敢提出申诉，代理律师或其他代理人为了维护法律的正义，向人民检察院提供案源。随着律师代理制度的建立和不断完善，已逐步成为当前民行抗诉案件的一个重要来源。3、检察院自行发现的案件。民行检察部门通过检察院其他业务部门，如反贪、反渎、公诉等部门所办理的案件，以及在与土管、城建、交通、国资等单位联系、协作过程中所发现的民行抗诉案件的线索，还有民行检察干警在日常生活中，通过职业的敏感性，所了解到案件线索后通过调查发现的。
    　（三）民行抗诉案源减少的原因
    　1、法律救济途径多样性。依照法律规定，当事人或者其他利害关系人在人民法院裁判后，不服裁判结果的，其法律救济途径有三种，第一是在一审裁判后尚未生效前的法定期限内可以上诉，第二是裁判生效后可直接到法院申诉，申请人民法院再审。第三才是向检察机关申诉，由检察机关审查后提起抗诉，这种选择权的多样性也一定程度上限制了民行抗诉案件的来源。此外由于民事行政审判监督程序在立法存在许多不足，检察机关的民事行政审判监督缺少权威性，导致当事人不愿选择检察机关抗诉这一程序。
    　2、法院裁判质量不断提高。随着司法改革的不断深入，法官责任心的增强和业务素质的提高，使法院的裁判质量得到明显提高，从而减少了民行申诉案件。一方面，推进反腐败斗争，查办司法领域职务犯罪，有力地促进了各级法院的依法公正执法。另一方面，法院健全完善内部监督机制，制定了相关的案件质量改革措施，推行错案追究制度。再者，法院在成立审判监督庭后，一旦发现有错案的苗头，即可迅速启动审判监督程序加以改正。由于法院自身纠错的快捷便利，使得老百姓更乐意向法院申请再审，不到万不得已，不再向检察院申诉，由此也使得民行检察案件的来源渠道愈来愈窄。
    　3、抗诉案件办理周期过长。民行抗诉案件分为对一审判决生效案件的抗诉和二审终审判决案件的抗诉两种。检察机关对这两种案件的审理程序不同，前者先由作出生效裁判法院的同级人民检察院受理审查，然后向上级人民检察院提请抗诉，上级人民检察院经审查后向同级人民法院提出抗诉，该同级人民法院再作裁定进入再审程序。后者须经一审法院的同级检察院向二审法院的同级检察院建议提请抗诉，二审法院的同级检察院再向其上级检察院提请抗诉，由上级检察院向二审法院的上级法院提出抗诉，然后二审法院的上级法院再裁定再审，程序十分复杂，也直接导致了办理周期过长。程序的过长影响了群众利益的维护，这是造成民行申诉案件线索少的重要原因。
   　 4、由于受抗诉审级限制，办案周期长，办案效率不高。民行申诉案件从受理到办结向上级院提抗或建议提抗，到法院再审改判，整个过程往往要好几年，极大地影响了办案效果。由于狭义理解“会抗”，片面追求抗诉数量，就不可避免地影响了抗诉质量，加上上级院业务处室因办案力量不足而积案较多。由于受业务水平或案件证据、法律规定本身诸多因素的限制，少部分案件办案质量不高。由于缺乏效率意识，在办理个别案件的工作方法上，过多地介入调查取证，影响了办案效率。
    　5、由于基层院的立案数量明显减少，加上基层检察院对民行案件无直接抗诉权，而上级院在办案理念上更强调以提高案件质量为主，更注重办理标的大、事实法律清楚的案件，对提请抗诉和建议提请抗诉案件的质量要求会更严，案件采纳数将会大幅度下降。另外几年来申诉案件受理数大幅度下降，也直接影响民行抗诉案源。已成为今后一个时期开展工作的“瓶颈”。
    　（四）民行抗诉案件未被法院采纳，提请抗诉案件改判率低。
    　在司法实践中，检察机关提出抗诉的案件，法院一般都维持原判，造成这种改判率低的原因主要有三方面：
    　1、抗诉理由不充分。造成这种情况的原因，有的是由于检察机关片面追求办案数量而放松了对案件质量的要求，对抗诉案件质量把关不严；有的是由于办案人员业务水平不高，对申诉案件的提请抗诉切入点把握得不准，造成了提请抗诉案件质量不高；还有的则是由于当事人举证的问题，检察机关审查案件时一方当事人故意回避，不予以配合，到抗诉案件再审时又举出新的证据，导致抗诉理由不成立。
    　2、认识不统一。由于法律对民事行政检察的监督规定得不具体，检察机关自身对民事行政案件事实、证据等方面没有形成可操作的法律依据，民行部门办案都是参照法院出台的相关司法解释来进行，导致检、法两家在某些案件事实和证据的审查认定、法律适用问题上认识有分歧，不能达成共识，虽然检察机关的抗诉有一定道理，但法院往往不采纳检察机关的抗诉意见而维持原判。
    　3、审级不明确。由于法律没有明确规定，当前对检察机关抗诉的案件，接受抗诉的法院往往将案件发回原审法院再审，而原审法院有的因顾及颜面或种种原因不愿改变错误结论，有的则因观念一旦形成难以转变，即使检察机关的抗诉理由成立，再审时仍判决维持原判。
    　4、人为因素多。由于当前的执法环境欠佳，法院对抗诉案件再审时容易受到地方保护主义、部门保护主义和行政干预等不良现象的影响，个别审判人员在办案中还存在办人情案、关系案、执法不公等问题，这些都可能导致虽然检察机关抗诉理由成立，但法院再审时仍维持原错误裁判。
    　5、法院方面的原因。检察机关对法院的民事审判活动和行政诉讼进行法律监督是近几年的事，在过去相当长的时期内法院的民行审判活动是由其“独家经营”，虽然有人大的监督但并未落到实处，因此法院对检察机关的监督不习惯，接受监督的意识还较差，在实际工作中往往会给检察机关的监督工作带来种种困难，如调卷难、检察建议被采纳难等问题。在这种心理的驱使下，有时虽然检察机关的抗诉理由成立，但法院仍坚持不改，继续维护其不正确的裁判。
　　二、做好基层民行检察工作的思考
    　从民行检察的特性来看，在今后相当一段时间内，对基层民行检察的立法规定将不会有较大的修正，民行案件的抗诉率将处于一个合理的较小的范围内，上述的困难仍将制约和影响工作。针对当前面临的严峻形势，要努力开创基层民行工作新局面。具体应采取以下对策：
    　（一）扩大民行检察影响，广辟案源。
    　1、加强民行检察宣传力度。民行检察部门应积极深入农村、企事业单位讲法制课以此搭建民行检察业务法律宣传、咨询、服务的平台，广泛利用广播、电视、报纸等媒体广泛宣传介绍民行检察工作范围、受理案件类型、条件及申诉要求，让更多的公民、法人了解民行检察工作的性质、任务和工作程序，同时也了解自己在诉讼中的权利和义务，在群众中树立起正确的诉讼观念，鼓励广大群众拿起法律武器，通过合法途径维护自己的合法权益。要充分认识到，还有很多群众对民行检察工作知之甚少，不服法院判决不知如何申冤投诉，使一些错案没有得到及时纠正。这些大量的民事行政案件因为当事人不懂法、不了解诉讼规则而丧失一些权利，对这些案件，检察机关一旦受理抗诉改判率较高。因此，加强民事行政检察职能的宣传就显得尤为重要。只要积极宣传民行检察工作，扩大民行检察影响，就可以广辟案源。
    　2、建立相应的工作机制。针对民行检察工作的特点，可尝试建立以下工作机制来拓展案源渠道：一是建立申诉服务机制。可在一些案件多、案源广的重点乡镇成立民行案件受理联系点，依托基层司法所开展工作，把民行申诉案件的受理向乡、镇延伸，方便群众诉讼，促使民行检察工作走进群众、贴近群众。二是建立民行检察员联络制度。在一些律师事务所、法律服务所及相关的人大、信访、司法、城建等部门聘任兼职的民行检察联络员，通过定期或不定期地召开座谈会，了解民行案件的情况及国有、集体资产的变动状况，掌握与民行检察工作有关的线索，特别是充分利用律师等法律工作者的专业特点和行业特色，发现确有错误的民事、行政判决、裁定，积极建议或协助当事人到检察机关的民事行政部门申诉或举报，有效拓展民事行政检察案源。三是建立内部职能部门线索移送机制。通过审查检察院控申部门的举报案件线索及反贪局、反渎局等部门在办案中发现的审判人员贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的案件线索，从中发现案源。四是建立与相关部门长效联系机制，充分利用人大、信访、政法委、纪检等部门、主动搜集案源，并通过审查转办件、交办件拓展案源。
    　3、密切与法院的沟通协调。法院是国家的审判机关，负责所有民事、行政案件的审判工作，而检察院则是国家的法律监督机关，虽然二者行使的职权不同，但都是国家的司法机关，都有维护司法公正的义务，都是为巩固社会主义政权服务的，都是为了保护社会主义改革开放成果，为社会主义经济建设保驾护航，其在本质上是相同的，民行检察工作更是与人民法院的审判工作密不可分的，检察院对法院的审判活动进行监督是为了让法院更好地开展审判活动，因此在实践中，民行检察部门要注意加强与法院的沟通、协调，与法院在执行法律上形成统一认识，把“文来文往”变为“人来人往”，“案来案去”变为“法来法去”，充分取得法院的理解支持，力争使法院的判决文书主动与检察院进行交流，从而大大开辟抗诉案源。
   　 4、提高办案效率和质量。当事人到检察机关申诉，一看办案效率，二看办案效果。首先，民行检察部门要切实转变办案思路，急群众之所急，掌握办案规律，完善、健全有关办案制度，促进办案规范化、制度化，以提高办案效率，进一步加快各个环节的办案进度。上下级检察机关紧密协作、共同努力，缩短民行案件的审理期限，让人民群众满意，恢复群众向检察机关申诉的信心，遏制民行申诉案件的滑坡现象。其次，要切实加强民行工作人员素质，尤其是要加强民行工作人员的业务素质，要用新的执法理念强化民行工作人员思想认识，学习业务知识，提高自身的监督能力和水平，以适应新形势下民行工作的需要，更好地把握民行工作的切入点，提高提请抗诉案件的质量。只有再审改判率提高了才能说明抗诉质量提高了，才能使案件当事人信服，也才能真正提升民行检察的地位。
    　5、构建民行检察监督告知制度。民行检察监督告知制度就是由检察机关制作“民行检察监督告知书”，由人民法院将该告知书依法送达案件当事人及其他诉讼参与人，并由检察机关对人民法院的送达情况实行监督的一项诉讼制度。如果检察机关能够切实有效地监督人民法院自觉执行该项制度，就能够实现所有民事、行政诉讼当事人及其他诉讼参与人对民行检察监督的知情权，就能够保障每一位对生效判决裁定不服的当事人及其他诉讼参与人适时选择向检察机关申诉的权利。
    　（二）建立有效机制，提高民行抗诉案件的法院采纳率
    　1、完善立法，制定民行检察工作实施细则。目前我国法律虽然赋予检察机关对法院的民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的权力，但其规定过于原则，检察机关的监督工作基本处于摸索阶段。由于目前法律对检察机关抗诉案件的审级、审理期限和审理方式等均无具体规定，使法院和检察机关在实际操作中各行其是，矛盾重重，因此要从根本上解决民行抗诉工作面临的问题，就必须从立法上予以完善。
   　 2、建立相关的配套制度。
    　（1）建立“专家”联系制度。由于民事行政案件的复杂性，加上法律规定的不完善，在许多问题的认识上都容易产生分歧，为此民行检察人员在加强学习的同时还必须与有关法律权威人士建立联系，遇到认识不清的问题及时请教，帮助解决疑难案件，寻求理论指导。
    　（2）建立抗诉案件的跟踪反馈制度。对已向法院提出抗诉的案件，检察机关不能认为其监督工作已做完，对法院再审情况不闻不问，而应与法院建立联系反馈制度，对每一件抗诉案件进行跟踪监督，及时了解法院对案件再审的进展情况。要多与法院承办人员交换意见，定期联系，通过交流阐明检察机关的抗诉理由及法律依据，消除分歧，达成共识，与法院协商解决抗诉案件再审过程中遇到的困难，提供必要的帮助，并对法院再审活动是否合法进行监督，督促法院依法办案，及时审结民行抗诉案件。
    　（3）建立再抗诉制度。对于检察机关抗诉理由成立，而法院再审时不予采纳的民行抗诉案件，检察机关可重新进行审查，经审查认为再审裁判仍有错误的，应当再次提出抗诉，不能因为法院不纠正错误裁判而放弃监督职能，必要时可请求上级检察机关支持抗诉。
    　（4）建议建立重大案件和在本地区有影响的案件检察长列席审判委员会制度。目前在司法实践中，法院对民行抗诉案件做出再审结论，一般要经过审判委员会讨论，因此应建立对重大抗诉案件和在本地区有影响的案件检察长列席本级法院讨论民行抗诉案件的审判委员会制度。检察长列席审判委员会，可以在讨论民行抗诉案件时充分阐明检察机关的抗诉理由，了解法院的再审意见，便于消除分歧，达成一致意见，同时还能监督法院严格依法办案。
    　（5）人大加强个案监督，改善执法环境。主动要求人大充分发挥监督作用，对法院和检察机关分歧较大的民行抗诉案件进行个案监督。保证民行抗诉案件能得到公正的裁判。与此同时，加大对审判人员在民事审判活动和行政诉讼中违法行为的监督，该查处的坚决查处，减少乃至杜绝审判人员人为因素对抗诉案件再审的不利影响。
    　（三）提高民行检察人员的素质，拓展工作新领域。
    　1、切实提高民行检察人员素质，增强办案能力和工作水平。由于民行检察工作是对法院的民事审判活动和行政诉讼进行法律监督，民行检察人员应当具备比法院审判人员更高的业务素质和办案能力，为此民行检察人员要进一步加强对民事行政法律制度和理论的学习，对于容易发生认识分歧的问题要深入研究分析，办案中要注意总结经验，理清办案思路，掌握正确的办案方法，结合实际开展各项形式的业务培训，在找准“抗点”和增强说理性上下功夫。对已办理的案件要认真分析回顾，总结经验，吸取教训，注重监督社会效益和社会效果。
    　2、转变办案意识，正确处理提高办案数量和保证办案质量的关系。由于民行检察工作是检察机关的一项新的监督工作，前几年民行检察部门为了尽快打开工作局面，扩大社会影响和开拓监督范围，各地都以提出抗诉案件的数量作为衡量评比民行检察工作的基本标准，为此民行检察部门都力争在抗诉案件数上年年有新突破，导致一些民行检察部门过于重视案件数量，而忽视了案件质量，在办案中不做深入细致查证工作，不严格把握抗诉标准。这种情况近年来虽然有了一些变化，但一些民行检察部门尚未彻底改变重数量轻质量的错误倾向，导致抗诉案件不被采纳。为了改变这一现象，民行检察人员在办案时要充分认识到，开展民行检察工作的目的是为了维护当事人的合法权益，保证国家法律的统一正确实施，本着为当事人负责的态度，坚持“公开、公正、合法、敢抗、会抗、抗准”的办案原则，严把抗诉案件的事实关、证据关、法律关，确保抗诉案件质量，对于可抗可不抗的案件坚决不抗，彻底改变重数量轻质量的错误倾向。
    　基层民事行政检察作为有着深厚社会基础、广泛群众基础、独特法律基础的法律监督机制，正在逐步壮大和走向成熟。尽管前进的道路上困难重重，任重道远，但我们有理由相信，只要我们振奋精神，勇于开拓，踏实工作，就一定能克服困难，打开民行检察工作的新局面。
   

作者简介：
肖　俊：盘山县检察院检察长；
佟桂秋：盘山县检察院法律政策研究室主任