对检察机关预防职务犯罪工作科学发展的几点思考

　　科学发展观的基本要求是全面、协调、可持续发展，这些基本要求有着各自深刻而又丰富的内涵，检察机关的预防职务犯罪工作是惩治和预防腐败体系的重要组成部分，也是法律监督职能的重要内容，它的科学发展也应有其鲜明的内涵和必备条件。检察机关预防职务犯罪工作落实科学发展观，就是要从预防工作的实际出发，认真研究面临的新情况新问题，把科学发展观转化为谋划预防工作的正确思路，转化为促进预防工作发展的有效举措，转化为推动预防工作发展的实际能力，以保证预防工作全面协调可持续发展。

　　一、预防工作坚持科学发展必须增强忧患意识，转变领导观念

　　目前各地检察机关预防工作的发展并不平衡：有的热火朝天，有的冷冷清清；有的经验倍出，有的无话可说。纵观那些预防工作做得好的地方或单位，他们经验中首要的一条就是领导特别是“一把手”高度重视，而那些预防工作开展得不够理想的单位，原因也在于此。有的领导至今背着“缺乏依据”、“限制行为”和“重打轻防”的包袱不放，片面强调现行法律中没有明确规定检察机关开展预防职务犯罪工作的条文，或不好把握预防工作的深度和广度，或打击重要，预防次要等等，这是制约预防工作科学发展的关键因素。

　　检察机关开展预防职务犯罪工作，是切实履行法律监督责任、政治责任和社会责任的具体体现。一方面，党的刑事政策的核心是犯罪预防。虽然刑事政策在逻辑上包括“打”，但是“防”才是刑事政策的核心和基本价值取向。一些学者也讲过，“如果社会不在发生犯罪之前进行预防，都要等到犯罪发生以后再去处理，社会付出的代价就太高了”。检察机关既然享有对职务犯罪进行侦查、提起公诉、监督刑罚执行的权力，就有履行与权力相一致的预防职务犯罪的义务。因此，加强预防职务犯罪工作是检察机关加强法律监督职能的应有之义，也是充分发挥法律监督职能的重要方面和体现。检察机关只有两手抓，通过打击，取得特殊预防效果，同时抓好其他各项预防工作，做到“两手抓，两手都要硬”，充分发挥打防结合的整体功能，才能达到有效遏制职务犯罪发生的目的。另一方面，预防职务犯罪关系到党和国家的生死存亡，关系到党的执政能力和巩固党的执政地位。中央在反腐倡廉工作方面，从“标本兼治，侧重遏制”到“标本兼治，综合治理,逐步加大治本力度”,再到“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，经历了三个阶段，但一直强调“标本兼治”。特别是中央在颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，首次正式使用了“预防”这个概念，第一次以党内规章的形式提出了预防职务犯罪的职责要求和基本任务。明确指出要“支持和保证司法监督，加大惩治和预防职务犯罪力度”，这充分表明，检察机关预防职务犯罪工作存在于党和国家惩防体系之中，是最大限度减少或遏制职务犯罪，确保惩防体系目标实现的一个重要的工作。第三，通过开展预防犯罪工作，帮助广大党员干部自觉树立和实践杜义荣辱观，筑牢拒腐防变的思想道德防线，以优良的党风促进政风带动民风的好转，为构建社会提供坚实的政治基础。从当前检察机预防职务犯罪工作情况看，外部条件非常有利，党委重视，为开展预防工作搭建了领导机制的平台；政府支持，帮助解决了不少工作中的困难和问题；人大呵护，用制度法规等形式为预防工作提供了法律武器；社会各界配合，协助做了大量工作；广大人民拥护，是开展预防职务犯罪工作的坚强后盾。如果我们再畏缩不前，无所作为，我们将失信于党委，失信于人大，失信于民众，对检察事业的发展极为不利。

　　二、预防工作坚持科学发展必须增强整体意识、构建社会化大预防格局

　　预防职务犯罪的目的在于消除职务犯罪赖以生存的机会和条件，对象十分复杂，涉及面十分广泛。预防职务犯罪工作是一项社会性工程，必须充分调动、发挥全社会的力量，才能取得良好的预防效果。可见，检察机关的预防职务犯罪工作必须走社会化的道路，只有与社会的预防结合才有生命力。所以，要把社会化大预防作为检察机关预防职务犯罪的出发点和归宿。用社会化大预防来解决社会化的职务犯罪问题。党的十五大确定了“在党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的领导机制与工作机制，这也正是预防职务犯罪社会化的工作格局。在这一工作格局中，检察机关由于职能优势，应当发挥骨干作用，组织、监督、协调好各项预防工作的开展。但是，一定要有全局观念，既不能独扛大旗，更不能过分强调部门的特殊作用而忽视理顺、协调各方面的关系，影响整体作用的发挥。具体要做到四个依靠：一是紧紧依靠党委。党委是开展预防职务犯罪工作的领导力量，起决策和导向作用，检察机关要向党委主动汇报预防工作情况，主动提供预防信息，主动为党委出谋划策，当好参谋和助手。二是紧紧依靠纪检监察部门。纪检监察部门同样是开展预防职务犯罪工作的骨干力量，起组织协调作用。检察机关与纪检监察部门是同一战壕的战友，虽然预防的范围、对象、职权性质有所不同，但预防的方式、方法、目的等许多方面是相同的。再者，纪检监察部门有着健全的工作机制、组织机构和专职人员，能够把预防职务犯罪的各项工作具体落到实处。这些年的预防工作实践证明，检察机关如果依靠了纪检监察部门，相互配合，协同作战，预防工作就发展进步，否则就举步维艰，很难奏效。因此，加强与纪检监察部门的沟通与联系，优势互补资源共享，形成合力是检察机关应该认真对待的问题。三是紧紧依靠各单位、各部门。各单位、各部门是预防职务犯罪工作的主体，在预防工作中发挥着整改自防作用。所有的检察建议、预防措施、预防职责等都是通过他们具体落实的。只有与他们建立良好的工作关系，相互支持，相互配合，才能把预防工作做得更好。四是紧紧依靠人民群众。广大人民群众是预防职务犯罪的基本力量，在预防职务犯罪工作中起着监督和评判作用。检察机关要通过各种方式，最大限度地宣传和发动人民群众，提高他们的廉洁意识，使他们能够积极支持和参与预防工作。

　　三、预防工作坚持科学发展必须增强职权意识、树立预防工作权威

　　回顾预防职务犯罪工作的发展过程，不难发现，推动预防工作逐渐深入的原动力，除了一些单位、部门的自觉行为外，在一定程度上是靠检察机关查处职务犯罪中所确立的威信和检察机关通过各项工作渠道建立起来的关系。随着时间的推移，各种情况的变化，威信和关系的作用和效力逐渐消失，一度使开展这种非职权化的预防职务犯罪的工作人员陷入尴尬的境地。一是预防方式的单一性，讲法制课、搞警示教育、发检察建议书、开座谈会“老四样”，缺乏新颖；二是预防范围的局限性。预防工作常常遇到不是禁区的禁区，有些单位案件频发但你就是不能去，去了也不受欢迎；三是预防手段的软弱性。检察机关到有关单位开展预防工作，提出的预防措施和要求的建议，单位可以采纳，也可以不采纳，或者是消极应付，甚至是拒绝回复或整改，检察机关也无能为力；四是处罚的虚无性。对那些不履行预防职责、不接受建议并造成后果的单位或个人，如果不构成犯罪，通过预防手段不可能追究其任何责任。由此可见，提高预防工作质量，首先必须树立起预防工作权威。而这种权威的树立必须是靠有关预防的职权来保证，有了这种职权，检察机关预防工作就具备了法律监督的全部特征，真正成为检察机关代表国家行使职权的活动。在预防措施得不到实现时，就可以获得采取一些强有力的预防措施的权力和救济手段，同时也促使检察机关内部对预防工作的高度重视，更加有信心，倾注更多的投入，以确保预防工作健康深入发展。

　　究竟如何实现预防职务犯罪职权化，主要有两个途径，一是由全国人大制定《职务犯罪预防法》，把预防职务犯罪用法律形式加以明确，但这恐怕还要等一段时间，远水解不了近渴。二是从现的法律中进一步明确有关预防职务犯罪方面的职权，首先要明确：检察机关是国家的法律监督机关，其监督职能是靠检察权保证实施的。预防职务犯罪是检察机关法律监督职能的重要组成部分，是一项职权性业务工作，其职权本身就存在于检察权之中，而不是在检察机关法律监督权之外新增加的职权。再则，近几年来，全国已有20余个省、市人大常委会先后颁布制定了有关预防职务犯罪的地方性法规、在这些法规中，大都明确了检察机关在预防职务犯罪工作中的职责和职权。有的明确“各级人民检察院指导、协调、监督预防职务犯罪工作……检查、通报预防工作情况”；有的明确“检察机关对硬防职务犯罪工作进行指导、协谓、监督，并负责日常工作”；有的明确“检察机关组织协调预防职务犯罪工作”；有的明确“预防职务犯罪工作由检察机关具体组织实施”等等。这实际上已经赋予了检察机关开展预防职务犯罪工作不少的职权，关键要看检察机关如何正确理解，把握和运用。

　　检察机关的预防职务犯罪的职权应当包括以下几个方面：一是预防调查权。即结合办案开展各种专门的预防调查活动，找出症结，以便有针对性地开展预防工作。二是检察建议权。即根据办案或预防中发现的问题，提出有针对性、实效性的预防建议，督促有关单位整改建制，完善管理，而接受建议的单位要及时反馈，不得推诿、搪塞。否则，应承担相应的法律责任，以维护检察建议的法律效力。三是组织协调权。即通过各种有效的预防工作方法，组织、指导、协调各有关单位和部门落实预防工作措施。四是纠正违法权。即发现某单位存在违法情形，可能导致职务犯罪发生，依法向其提出纠正意见，并要求接受单位及时回复，否则，应承担相应的法律后果。再则，对违反预防法规不履行预防职责的，有权提请纪检监察部门或其上级主管部门给予相应的处罚。五是咨询性审查权。即立足于预防职务犯罪之目的，对相应单位或部门出台的政策、法规进行咨询性审查，消除漏洞，防患于未然。六是检查监督权。即根据预防工作需要，可以对有关单位的预防工作情况进行检查、询问、调阅有关文件、资料；可以会同监察、审计等部门对经常发生职务犯罪的单位的相应工作实行监督。只有充分发挥预防职权的作用，才能树立预防工作的权威，确保预防质量，达到预防职务犯罪工作的最佳效果。

　　四、预防工作坚持科学发展必须增强全局意识、实行“侦防一体化”

　　实行“侦防一体化”可以使检察机关内部的预防部门和有关业务部门上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹。在开展预防工作中融为一体，既分工负责，又相互配合、相互作用，具有其他预防方法不可替代的优势。首先，“侦防一体化”是贯彻“两手抓、两手都要硬”的具体体现。在一体化的体系中,查处职务犯罪部门与预防职务犯罪部门虽然相对独立，拥有各自的工作内涵和任务，但分别担负着两个方面的责任。《最高人民检察院关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作分工的规定》十分明确“侦防一体化”可将两项职责融为一体，同时履行，使两手都能够硬起来。其次，实行“侦防一体化”是解决“重打击、轻预防”把“软指标”变成“硬任务”的有效方法。“侦防一体化”的实行，把查处和预防职务犯罪工作都分解到了各项检察业务中，同部署、同检查、同考核，没有“硬、软”之分，“轻重”之分，十分有利于两项工作相互促进，同步开展。第三，实行“防侦一体化”是发挥整体效应的最佳途径。通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的威慑态势，为预防和治理职务犯罪提供了法律监督职能支持；用预防成果巩固查办案件的成果，建立遏制和预防职务犯罪的长效机制。同时，各部门相互理解相互配合和支持，信息共享，资源共享，从而达到了同惩治和预防职务犯罪的目的。结合省内外兄弟检察机关在“侦防一体化”工作中的做法，当前实行“侦防一体化”应侧重以下几个方面：一是强化职责分工。个案预防的整个工作按规范要求由侦查部门或相关业务部门作为项目指定承办人为主承办；系统预防、专项预防等涉及全院性质的预防工作由预防部门负责组织实施，既要强调数量，也要强调质量，两者同时具备，并且按高检院《职责分工》的要求，把每一项预防工作与办案工作等同起来，作为工作任务来完成。二是强调协调配合。预防部门因工作需要到有关部门了解情况，有关部门应积极提供方便条件，不应搪塞或出难题；有关部门需要预防部门协助的，预防部门应尽全力予以参与和协助，不得推诿和应付，要多沟通、多协商，手牵手共同把预防工作做好。三是强化业务指导，上级院对下级院的业务工作必须加以指导有些预防项目跨行业，应当由上级院协调解决；有的重大工程的专项预防，应该由上级院组织力量统—实施，以确保预防工作质量。

　　五、预防工作坚持科学发展必须增强职能意识、加强专业化建设

　　预防工作涉及的领域具有广泛性，接触的对象具有智能性，探索的途径具有多样性，研究的学科具有交叉性，提出的意见和建议具有专业性。为了更好地把握预防工作的主动权，取得更好地预防效果，“预防工作同侦查工作及其他业务工作一样，必须走专业化发展道路，以专业化建设为动力，实现预防工作的新突破、新发展”。当前加强预防工作专业化建设应迅速解决以下几个问题：一是健全专门机构。设立专门预防机构是保证把预防工作落到实处的基本要求，也是形成检察机关内部上下级之间、部门与部门之间相互联系、相互配合、相互作用的前提条件。目前预防机构的状况是有的单设，有的放在反贪局，办公室，研究室、案件质量管理等部门，有的与其他部门合署办公。没有专门的机构只能使预防职能束之高阁，要发挥作用是很困难的。二是配备专门人员。一定数量、一定素质的人是做好预防工作的必备条件。我们不妨比较一下香港廉政公署的机构人员配备情况，廉署设立执行处、防贪处、社区关系处和行政总部四个部门，其中预防工作人员占办案人员的27．47%。这些专职预防工作人员与香港总人口比为1：30000。特别是廉署配备的预防工作人员以高素质、专家型为条件。我们的现状则是，有的有专门的机构无专门的人，或有专门的人却不做专门的事，配备的人员中，年纪大的人多青年人少，“半路出家”的人多专业型的人才少、兼职的人多专职的人少，这是预防工作质量下降的直接原因。三是建立专门的制度。实现制度化管理是专业化的基本要求。近几年来，各级检察机关都分别制定了一些有关预防工作的规章制度，虽然取得一定成效，但并不很理想。建立制度规范首先要强调科学性，讲实效，行得通，做得到；其次要强调完整性，否则在执行的过程中总感觉有点虚，顾虑过多；第三要强调可行性，在实际的预防工作中好把握，好操作，不至左右为难；第四要强调民主性，多征求方方面面的意见，做好调研论证工作，使制度更加完善，更加符合客观实际；第五要切实维护制度的严肃性和权威性，增强制度的约束力和强制力。一经制定就必须坚决执行，否则，比不制定制度的后果还要严重。