辽宁盘锦：“小地区”检察工作一体化机制的探索

　　检察机关如何在科学发展观的指引下，坚持和完善具有中国特色的社会主义检察制度，全面加强和改进检察工作，是值得深入思考和探索的问题。其中，以优化检察权配置，提高法律监督能力，强化法律监督职能为主旨的检察工作一体化机制建设，是推进检察体制改革和工作机制创新的重要内容。近年来，辽宁省盘锦市两级检察机关在开展检察工作一体化机制改革方面，结合盘锦检察工作特点，进行了积极地探索和尝试，为全面推动盘锦检察工作科学发展，充分发挥法律监督职能起到了积极的作用。

  
　　■      盘锦检察机关推行工作一体化的意义
 
　　盘锦市有人口120.8万，地域面积为4071平方公里，下辖两县两区，属于“小地区”。由于盘锦市地域面积不大以及历史的原因造成检察队伍结构不合理等因素，实施检察工作一体化对于盘锦市检察工作的整体提升和发展有其特殊的意义。
　　1、两级检察机关办公场所集中。四个基层检察院与市院距离都在20公里之内，行车时间只有10至20分钟，便于集中统一调动、安排部署和机动指挥，提高工作效率。
　　2、各基层院所属县区经济发展不平衡，检务保障状况参差不齐，而市院基础建设较好，实现一体化有利于整合和节约司法资源，实现市院和基层院的资源共享，为开展检察业务工作统一提供人力、物力、资金和技术保障。
　　3、盘锦市两级检察机关检察人员来源、学历层次和知识结构不合理，专业人才匮乏，基层院业务基础薄弱，推行检察工作一体化可以集中使用优势力量，集中精力开展专项工作，实现人力资源的最佳配置。
　　4、盘锦地域面积小，多年来形成的人文环境使得检察工作的开展，特别是办理职务犯罪案件极易受到地方和部门保护等因素的影响，实行检察一体化可以在一定程度上削减或排除这些非正常因素的干扰。
 
　　■      盘锦检察工作一体化的探索与效果
 
　　盘锦市两级检察机关推行一体化工作机制始于2003年9月的反贪工作，之后不断向其他业务工作和队伍建设推进和扩展，现已在各项检察业务工作和检察队伍建设中显现出实际效果和生命力。
　　1、各项检察业务工作一体化。盘锦检察机关除了加强两极检察院同一业务部门的一体化工作，而且也加强各业务部门之间的相互联系、相互支持，促进检察工作一体化。
　　反贪工作主要表现在“六个统一”：一是案件侦查统一指挥。全市的大要案必须在市院大要案指挥中心的指挥下办理。通过交办、领办、集中办、督办等多种方式开展侦查工作，防止各种非正常因素干扰。二是全市的案件线索统一管理，建立了大要案备案制度。三是检察资源统一调配。组建侦查人才库，根据办案需求，在全市检察官当中进行优化组合，保证侦查力量合理使用。同时调配侦查监督、公诉、技术部门等部门力量，保证大要案顺利查处。四是案件质量统一管理。对运用一体化机制办理的案件，按照市院制定的统一的标准全部进行诉前审查，保证质量。五是大要案到侦查基地统一办理。凡是运用侦查一体化机制办理的案件都要进入市院侦查基地工作区，实现办案与办公分离，办案与社会活动分离，最大限度地减少干扰，确保办案安全。六是两级院权益统一分配。市院为参加一体化办案的基层院提供后勤保障，基层院参加办案的案件审结后，将扣押赃款拨付给基层院上缴本地财政。
　　渎职侵权检察工作。除在办案模式，人员的统一指挥、调配，跨地域办理案件等方面与反贪侦查工作有相同之处以外，重点是通过各项法律监督工作的整体作用发挥解决反渎职侵权案件案源少，立案难的问题，发现并及时查办司法不公案件背后隐藏徇情枉法、枉法裁判等司法腐败案件。两级院建立了法律监督案件线索移送制度，侦查监督、公诉、民行等部门办理的立案监督、追捕、追诉、抗诉的法律监督案件办结后，必须将案件的材料和相关证据材料移送反渎职侵权部门进行审查，从中发现司法人员是否存在徇私枉法、滥用职权或玩忽职守的行为，为加大渎职侵权检察工作打开一条通路。
　　侦查监督工作的一体化主要通过案件备案审查实现，特别是证据不足不批准逮捕的案件和依据《盘锦市人民检察院适用宽严相济刑事司法政策办理轻微刑事案件的指导意见》的规定办理的不予批捕的轻微刑事案件，实现两级院对案件证据共同审查把关的同时，在全市适用统一的宽严相济刑事司法政策标准。
　　公诉工作方面:一是按侦查一体化办理的案件侦查终结都要移送市院公诉部门主诉检察官进行实体审查，提出审查意见。如果案件审级属于基层院的，则由基层院检察长任命助理检察员，出席法庭支持公诉。且根据案件情况不同，积极协调中级法院交叉指定基层法院管辖，这一审查案件的模式确立后，加强了主诉检察官和主侦检察官的协调关系，建立了职务犯罪案件诉讼的绿色通道。二是建立两级院公诉部门信息沟通和重大事项的事前通报预警、无罪案件预警机制。如果得知基层法院对提起公诉的案件提出拟判无罪的意见，则及时启动预警机制，由基层院公诉部门向市院公诉部门汇报共同研究预案，结合案件情况拿出补充侦查、撤回起诉，作无罪判决则提出抗诉等处断办法，保证了案件质量。
　　民行检察工作方面，针对基层法院的民事行政案件基层检察院没有抗诉权，民事行政检察人员数量少，监督能力不足等实际问题，民行工作实行分级受案、统一办理的工作机制，在全市民事行政检察人员中选任了3位作为市院主诉检察官，对全市受理的案件进行统一审查，提出意见，并出席再审法庭履行职务。通过此种方式，集合检察资源及时办理案件，使基层院检察人员出庭能力得到锻炼，同时强化了民行检察人员对民事行政法律的学习和研习，进一步提升监督能力。
　　其他业务工作也根据其特点尝试一体化工作机制。如全市两级检察院建立了上访申诉案件预警体系，采取交办和提办的方式开展举报线索的初查；统一规划全市预防职务犯罪工作，成立了由两级检察院检察官组成的宣讲团，共同开展职务犯罪预防工作，等等。
　　2、队伍建设一体化
　　组织人事管理工作。实行全市检察干部队伍统一实名制管理，为全市两级院专项编制的检察人员按实名统一登记编号，市院和基层院出现人员增加、自然减员等情况，由市院备案、履行审核、审批程序后，方可使用空出的编制及序号。同时，严禁下一个编制序号的人员串用上一个编制序号。与实名制相衔接，面向社会招考录用检察人员工作由市院统一组织进行。基层院调入人员须向市院申请，由市院根据队伍建设发展的需要设定标准，并由市院组织考核，严格把住了两级检察院的用人进口关，把优秀法律人才充实到检察队伍中来，为检察队伍长久发展奠定了基础。
　　在基层院领导班子建设方面，配好配强县区院一把手。利用县区换届时机，两区、两县的检察长均由市院下派的优秀干部担任。在日常工作中，基层院的检察长经常列席市院党组会，共同参与对全市检察工作重大问题的研究讨论。同时，基层院的检察长阶段性地向市院党组做述职报告，接受市院党组的评议，为检察工作全面一体化提供了有力的组织保障。
　　检务管理和检务督察工作。在检务管理方面，市院制定出台了《检务管理规程》，内容涵盖了检察礼仪、行为规范、财务管理、车辆管理、档案管理等涉及检察队伍管理和建设的每一个细节，如周一全地区干警统一的着装日、接打电话的礼貌用语、公文字体及格式的要求等等，两级院统一执行。与此同时，建立了全市两级检察机关一级督察制度。基层院不再成立督察委员会，每个基层院的纪检组长都是市院督察委员会的成员，市院督察委员会对两级院全体检察干警的执法执纪、检容检貌等开展全方位的督察，在具体督察时统一行动，吸纳基层院的督察员对基层院进行交叉督察，对督察及时发出督察通报。一级督察制度的建立确立了统一的督察内容标准，统一指挥督察行动，节约了检察人力资源，保证了督察效果。
　　构建大学习格局，增强两级检察机关法律监督能力。针对盘锦市检察机关建设起步较晚，检察人员结构不甚合理，人才储备相对薄弱，专业人才缺乏，法律监督能力建设后劲不足的实际状况，市院党组决定，在全市两级检察机关着力构建大学习格局，以加强学习、创建学习型机关为主要手段，提高检察人员素质，全面推动法律监督能力建设。市院统一领导、部署，市院各部门和基层院根据自身实际制定方案具体实施，市院和基层院同步进行，两级院干警全员参与。在开展大学习过程中，重大活动都由市院组织实施，节省基层院的投入，共享市院的资源。有效地推动了全市检察队伍整体素质的提升。
　　通过多年的探索和实践，盘锦检察工作初步实现了两级检察院上下统一，检令畅通、关系融洽的良好态势，两级检察机关各项工作一体化程度不断提高，促进了检察工作的科学发展，法律监督能力不断提升。但是检察一体化改革毕竟是新生事物，需要进一步从理论层面深入研讨，加强探索和实践，为不断增强法律监督能力提供机制保障。

（作者分别为辽宁省盘锦市人民检察院检察长、盘锦市双台子区人民检察院检察长）