检察工作一体化机制的实践与思考

[内容摘要]检察机关是国家的法律监督机关。但在实践中仍然存在诸多影响整体法律监督职能发挥的问题，如：上级院对下级院的领导弱化，难以实现上命下从，容易受地方保护主义等非正常因素影响；检察院内部担负各项监督职责的业务部门各自为战，缺少有效的协调，影响整体效能的发挥；检察人力资源和经费、装备等司法资源结构不合理制约法律监督工作的有效开展等等。本文从中国检察制度有关基础理论和盘锦检察工作实践出发，借鉴兄弟省市，特别是湖北省检察机关的经验，对检察工作一体化机制建设进行探索和思考，以期促进法律监督能力的提高和监督职能的有效发挥。  
[关 键 词]检察一体化  理论  实践  思考

　　检察机关如何在科学发展观的指引下，坚持和完善具有中国特色的社会主义检察制度，全面加强和改进检察工作，是新时期检察工作所面临的，值得深入思考和探索的问题。其中，以优化检察权配置，提高法律监督能力，强化法律监督职能为主旨的检察工作一体化机制建设，是推进检察体制改革和工作机制创新的重要内容。
    　近年来，辽宁省盘锦市两级检察机关结合盘锦检察工作特点和实际，积极地探索检察工作一体化机制建设，从理论研究探讨到工作实践推动，从一点切入尝试到全面铺开推行，为全面推动盘锦检察工作科学发展，充分发挥法律监督职能起到了积极的作用，也为促进今后检察工作的创新发展奠定了坚实的理论和实践基础。  
    　一、推行检察工作一体化的理论和实践价值
    　检察工作一体化也称“检察一体制”、“检察一体主义”、“检察一体原则”等等，实际上都是表明检察权的实现方式，具体而言就是“检察机关在行使检察权的过程中形成的整体统筹、上下一体、内部整合、横向协作、统一行使检察权的机制。”[1]结合我国的司法体制和检察权运作特点，检察一体化具有五个方面的基本特征，即独立性、统一性、整体性、层级性和协调性。[2]从世界范围看，不论社会制度和所属法系如何，检察权的相对独立已经成为检察制度发展的一种趋势，检察一体化是各国构建检察制度的一项基本原则,反映了检察权行使的一般原理，体现了检察权的性质和有效实现检察职能的需要。我国的检察制度受大陆法系传统影响，源于前苏联的检察制度，是以列宁的法律监督理论为基础的，我国宪法确立了检察机关作为国家的法律监督机关的地位。但是，在实践中仍然存在诸多影响整体法律监督职能发挥的现象，如：上级院对下级院的领导弱化，难以实现上命下从，容易受地方保护主义等非正常因素影响；检察院内部担负各项监督职责的业务部门各自为战，缺少有效的协调，影响整体效能的发挥；检察人力资源和经费、装备等司法资源结构不合理制约着法律监督工作的有效开展等等。这些问题的存在都是与检察机关作为法律监督机关的宪法定位不相适应的，有必要通过检察工作一体化机制的运作，来进一步整合资源、统筹安排、协调一致，发挥法律监督作用的整体效能，切实增强法律监督能力。因此，推行检察工作一体化是落实检察机关上下级领导体制，树立法律监督权威的必然要求；是发挥检察机关整体优势，提高执法水平和效率的迫切要求；是保障检察工作规范有序运作，形成法律监督整体合力的客观要求；是克服地方和部门保护主义，维护司法公正与社会公平正义的重要保证；是增强检察机关监督能力，保证国家法律统一正确实施的有效途径。
    　盘锦是一个新兴的石油化工和生态城市，人口120.8万，地域4071平方公里，下辖大洼、盘山两县；兴隆台、双台子两区，盘锦市院坐落在兴隆台区域内。由于盘锦市地域面积不大以及历史的原因造成检察队伍结构不合理等因素，推行检察工作一体化机制对于检察工作的整体提升和发展有其特殊的实践意义。
   　 1、两级检察机关办公场所集中。四个基层检察院与市院距离都在20公里之内，行车时间只有10—20分钟，便于集中统一调动、安排部署和机动指挥，提高工作效率。
   　 2、各基层院所属县区经济发展不平衡，检务保障状况参差不齐，而市院基础建设较好，实现一体化有利于整合和节约司法资源，实现市院和基层院的资源共享，为开展检察业务工作统一提供人力、物力、资金和技术保障。
   　 3、盘锦市两级检察机关检察人员来源、学历层次和知识结构不合理，专业人才匮乏，基层院业务基础薄弱，推行检察工作一体化可以集中使用优势力量，集中精力开展专项工作，实现人力资源的最佳配置。
    　4、盘锦地域面积小，多年来形成人文环境使得检察工作的开展过程中，特别是办理自侦案件极易受到地方和部门保护等因素的影响，实行检察一体化可以在一定程度上排除这些非正常因素的干扰。
    　二、推行检察工作一体化应当把握的原则和处理好的几个关系
    　检察工作一体化机制的改革创新来源于实践，根植于实践，也正在实践中丰富和发展。在推行检察工作一体化的过程中应当把握两个原则，处理好四个关系。
   　（一）注意把握的原则
    　1、在现行政治体制和法律制度框架内的工作机制建设和创新。周永康同志指出：中国特色社会主义司法制度是以马克思主义法律观为指导，在充分考虑我国国情，总结我国社会主义司法实践成功经验，积极吸收人类法治文明优秀成果基础上建立起来的。具有中国特色社会主义的检察制度是中国特色社会主义司法制度和政治制度的重要组成部分，检察工作一体化必须是在现行政治体制和法律制度范围内，在政治层面上坚持党的领导和人大监督，在法律层面上遵循宪法和相关法律的规定，在工作层面上贯彻检察机关整体性、统一性原则，在对于检察机关法律监督工作内在规律的深刻把握基础上，从有利于突破影响和制约检察工作开展，影响检察机关法律监督整体效能发挥的体制性障碍、机制性束缚和保障性困扰出发，所进行的工作机制的创新和建设，不触及司法体制改革的重大体制问题。
    　2、坚持循序渐进，有条件拓展原则。检察工作一体化机制建设是一项系统工程，其内容包括业务工作一体化、队伍建设和检务保障一体化，偏废任何一个方面都不可能收到提高检察机关法律监督整体效能的效果，必须统筹安排，全面推行。但就如同各地区检察工作一体化一般都是起步于侦查工作一体化一样，都必须有一个渐进、拓展的过程，不能一蹴而就。同时各地检察机关的情况也尽不相同，不可能，也没有必要适用一个模式，必须结合本地区、本单位的具体情况，在条件允许的情况下，由点到面，先易后难，循序渐进地有序推进、拓展，把握好改革创新的普遍性和特殊性规律，有利于在不断总结经验，推动检察工作一体化机制建设的良性发展。 
   　（二）处理好以下四个关系
    　1、检察权行使的整体性、统一性与加强内部监督制约的关系。检察工作一体化要求“上下统一，横向协调，内部整合，总体统筹”。但在实现这一目的过程中，并不意味着检察权运行中的内部监督制约有任何的缺失。在推行检察工作一体化过程中，必须建立起与检察工作一体化相适应、相配套的检察工作督察机制、监察机制和管理机制，真正使检察工作一体化既是理顺关系，整合资源，形成监督合力的工作机制，又要成为加强内部监督，有利于及时发现问题，及时纠错的工作机制，使两者有机地融合在一起，保障检察工作一体化健康发展。
    　2、推行检察工作一体化与党的领导和人大监督的关系。检察机关要在党委的领导下开展工作并自觉接受人大及其常委会的监督，这是检察工作必须遵循的政治原则。检察工作一体化机制建设也必须在党的领导和人大监督下，关键是一方面要善于利用党的领导和人大监督的政治优势，解决推行检察工作一体化过程中遇到的问题，比如基层检察院班子建设。另一方面，充分利用一体化工作机制解决当前在一些地区实际存在的党的领导和人大监督地方化和个人化的问题，保障依法独立公正行使检察权。
    　3、推行检察工作一体化与检察机关执法的社会化、民主化的关系。推行检察工作一体化实际上是体现检察权行使的整体性和统一性的过程。必须防止出现自我封闭、执法神秘主义、部门壁垒、执法公信力缺失的倾向。检察工作一体化机制更应自觉接受来自各职能部门的专门监督、人民群众的社会监督和新闻媒体的舆论监督。检察工作一体化机制本身就应当是一个开放的系统，应当具有便于人民群众行使监督权、知情权和表达权的功能和实际措施，应当有利于推进执法的社会化和民主化，使检察权在阳光下运作。
    　4、推行检察工作一体化与发挥基层院的积极性和创造性的关系。检察工作一体化的推进过程中应当注意工作总体要求和鼓励基层发挥自身的积极性和创造性的关系。一方面，在推动检察工作的整体、统一实施的前提下，给基层院留有空间和余地，使得基层院可以结合地方具体情况，安排适合地方特点的工作内容和方式，体现工作有所侧重和变通。另一方面，上级院给下级院开辟提出意见和建议的渠道，吸纳基层院参与对一体化工作的讨论和决策。再者，推行检察工作一体化机制必须考虑基层院的实际利益，必须体现为基层服务的思想，使基层院自觉、主动地参与到工作一体化的实践中来。
    　三、盘锦检察工作一体化的探索和思考
    　盘锦市两级检察机关推行工作一体化工作机制始于2003年9月的反贪工作，之后，不断向其他业务工作和队伍建设推进和扩展，现已在各项检察业务工作和检察队伍建设中显现出实际效果和生命力。
   　（一）盘锦检察工作一体化机制建设的基本情况
  　  1、各项检察业务工作一体化
    　反贪工作。反贪工作的一体化化是最早尝试，已形成比较完整的工作机制。主要表现在“六个统一”，一是案件侦查统一指挥。全市的大要案必须在市院大要案指挥中心的指挥下办理。通过交办、领办、集中办、督办等多种方式开展侦查工作，防止各种非正常因素干扰。二是全市的案件线索统一管理，建立了大要案备案制度。三是侦查力量统一调配。根据办案需求，在全市侦查人员中优化组合，合理使用。同时调配侦查监督、公诉、技术部门等部门力量，保证大要案顺利查处。四是案件质量统一管理。对运用一体化机制办理的案件，按照市院制定的统一的标准全部进行诉前审查，保证质量。五是运用侦查一体化机制办理的案件统一到市院侦查基地工作区办理，实现办案与办公分离，办案与社会活动分离，最大限度地减少干扰，确保办案安全。六是两级院权益统一分配。市院为参加一体化办案的基层院提供后勤保障，基层院参加办理的案件审结后，按办案中的投入和贡献，将扣押赃款由基层院上缴本地财政。
    　反渎职侵权检察工作。反渎职侵权部门侦查工作一体化，除在办案模式，人员的统一指挥、调配，跨地域办理案件等方面与反贪侦查工作一体化有相同之处以外，重点是通过各项法律监督工作整体作用发挥解决反渎职侵权案件案源少，立案难的问题，发现并及时查办司法不公案件背后隐藏徇情枉法、枉法裁判等司法腐败案件。两级院建立了法律监督案件线索移送制度，侦查监督、公诉、民行等部门办理的立案监督、追捕、追诉、抗诉的法律监督案件办结后，必须将案件的材料和相关证据材料移送反渎职侵权部门进行审查，从中发现司法人员是否存在徇私枉法、滥用职权或玩忽职守的行为，为加大反渎职侵权检察工作打开一条通路。
    　侦查监督工作。侦查监督工作的一体化主要通过案件备案审查实现的，特别是证据不足不批准逮捕的案件和依据《盘锦市人民检察院适用宽严相济刑事司法政策办理轻微刑事案件的指导意见》的规定办理的不予批捕的轻微刑事案件。实现两级院对案件证据共同审查把关的同时，在全市达到统一宽严相济刑事司法政策的适用标准，准确适用。
    　公诉工作。公诉一体化一是体现在按侦查一体化机制办理的案件侦查终结都要移送市院公诉部门主诉检察官进行实体审查，提出审查意见。如果案件审级是基层院的，就履行法律程序，由基层院检察长任命其为助理检察员，出席法庭支持公诉。且根据案件情况不同，积极协调中级法院交叉指定基层法院管辖。这一工作模式确立后，加强了主诉检察官和主侦检察官的协调关系，建立了自侦案件诉讼的绿色通道。二是体现在建立两级院公诉部门信息沟通和重大事项的事前通报预警，无罪案件预警机制。基层法院对提起公诉的案件提出拟判无罪的意见后，及时启动预警机制，由基层公诉部门向市院公诉部门汇报共同研究预案，并由市院公诉部门与中级法院有关部门进行预研，结合案件情况拿出补充侦查、撤回起诉、坚持无罪则抗等处断办法，保证了案件的质量。
   　 民行检察工作。针对基层法院的民事行政案件基层检察院没有抗诉权，民事行政检察人员数量少，监督能力不足等实际问题，民行工作实行分级受案、统一办理的工作机制，在全市9名民事行政检察人员中选任了3位作为市院主诉检察官，对全市受理的案件进行统一审查，提出意见，并出席再审法庭履行职务。做到集合优势检察资源及时办理案件，使基层院检察人员出庭能力得到锻炼，同时强化了民行检察人员对民事行政法律的学习和研习，进一步提升监督能力。
    　其他业务工作也根据其特点尝试一体化工作机制。全市两级检察院建立了上访申诉案件预警体系，采取交办和提办的方式开展举报线索的初查；统一规划全市预防职务犯罪工作，成立了由两级检察院检察官组成的宣讲团，共同开展职务犯罪预防工作；执行监督一体化重点放在两级院驻所检察室规范化建设和全市监外执行罪犯“五种人”的监管工作；对人民监督员工作实行改革，人民监督员统由市院聘任并设立专门机构进行管理，协调。基层院和市院需要监督的案件，统一由市院人民监督员办公室安排进入人民监督员审查程序，以提高效率，提高人民监督员的素质，拓宽监督范围，增强监督实效。
    　2、队伍建设一体化
    　组织人事管理工作。实行全市检察人员统一实名制管理，为全市两级院政法专项编制的检察人员按实名统一登记编号，两级院人员增加、自然减员，统由市院备案、审核、审批；检察人员面向社会招考录用工作市院统一组织进行：市院建立从基层院遴选检察官制度；基层院调入人员由市院根据队伍建设发展的需要设定标准，组织考核。为严把入口，优化结构，保证检察队伍长久发展奠定基础。在基层院领导班子建设方面，在市委的支持下，利用县区换届时机，配好配强县区院一把手，两区、两县的检察长均由市院下派的优秀干部担任，为推行一体化提供了组织保障。建立基层院参与检察工作重大决策的工作机制。基层院的检察长列席市院党组会，共同参与对全市检察工作重大问题的研究讨论。
   　 检务管理和检务督察工作一体化。在案件质量管理和检务管理方面，两级院统一执行市院制定的，包括检察机关办理的六类案件的质量标准和执法行为规范的《案件质量管理规程》，和内容涵盖了检察礼仪、日常行为规范、各项检务管理的《检务管理规程》，并与此相适应，建立全市两级检察机关一级督查制度。基层院不再成立督察委员会，每个基层院的纪检组长都是市院督查委员会的成员，市院督查委员会对两级院执行两个《规程》情况开展全方位的督查，确立了统一的督察内容标准，统一指挥督察行动，保证督察效果。
以一体化的思路，构建大学习格局。针对盘锦市检察机关建设起步较晚，检察人员结构不甚合理，人才储备相对薄弱，专业人才缺乏，法律监督能力建设后劲不足的实际状况，市院党组决定，在全市两级检察机关着力构建大学习格局，以加强学习、创建学习型机关为主要手段，提高检察人员素质，全面推动法律监督能力建设。构建大学习格局工作突出了两个特点，一是全面和系统，包括了“政治学习、业务学习、岗位技能培训、理论学习、对外交流学习、检察文化建设”等六个方面。二是构建大学习格局实行一体化工作机制。市院统一领导、部署，市院各部门和基层院根据自身实际制定方案具体实施，市院和基层院同步进行，两级院干警全员参与。在开展大学习过程中，重大活动都由市院组织实施，节省基层院的投入，共享资源。有效地推动构建“大学习”格局工作的开展。
   　（二）关于继续深化、完善检察工作一体化机制的构想
    　通过探索和实践，盘锦检察工作初步实现了两级检察机关上下统一，检令畅通，关系融洽的良好态势，各项工作一体化程度不断提高，促进了检察工作的科学发展。但是检察工作一体化毕竟是新生事物，需要进一步从完善中国特色社会主义检察制度理论层面进行深入研讨，从检察实务方面加强探索和实践，从真正意义上不断推进检察工作一体化机制形成发展的进程。按照曹建明检察长提出的：“进一步完善和推行检察工作一体化，上下统一、横向配合、步调一致、检令统一，维护检察工作的整体性、统一性，增强法律监督的实效和合力。”[3]的总体要求，从盘锦检察工作实际出发，下一步继续深化和完善检察工作一体化机制建设，主要从四个方面入手：
   　 一是重点解决上下统一领导，检令畅通的问题。在进一步理顺市院与基层院、派出院领导关系，完善基层院参与重大工作决策机制的基础上，借鉴湖北经验，建立基层院检察长定期报告工作制度。基层检察长每半年一次向市院报告工作，重点报告贯彻落实上级院工作部署，结合实际创造性开展工作的情况。市院组成考核评议组，对报告进行考核评议，以增强上下领导意识，及时交流总结工作经验，及时发现问题。
    　二是着力解决横向协调配合问题。可以说前期一体化工作机制建设的重点是解决纵向统一的问题，检察机关内部各监督职能部门各自为战，协调不够，监督合力发挥不好的问题仍然没有有效解决，应当着力予以解决。要深入研究检察机关各项监督工作的结合点，增强整体监督意识，创新工作思路和工作机制，把各项监督职能融为整体效能，促进整体法律监督能力的提高。
    　三是深化各类检察人员统一管理。检察工作一体化必须与检察人员履职能力提高结合起来，实现检察人力资源的合理配置和使用。在市院已推行主诉检察官、主侦检察官责任制的基础上，考虑在基层院全面推行主诉、主侦检察官责任制，由市院统一标准、统一管理、遇有重大案件统一调配使用。建立两院理论骨干队伍，市院统一安排培训、提高。两级院司法警察由市院司法警察支队统一管理、训练、调配，全面培养提高主要业务骨干和专业人员的执法办案能力和专业素质。
四是统一两级院执法质量标准、检务管理标准和行为规范标准。这是检察工作一体化的重要方面。要把省院“两大考评”体系和市院制定的两个《规程》，在两级院全体检察人员中全面深入贯彻执行，作为检验工作，规范行为，加强管理的根本标准，利用一体化工作机制的平台，全面提升盘锦两级检察机关执法水平、工作水平和管理水平。

[参考文献]
 [1]刘佑生：《依法正确推行检察工作一体化》[J]，《中国检察官》2007年第11期，第3页。
 [2]张智辉：《试论检察一体化的基本特征》[J]，《人民检察》2007年第8期，第25—27页 。
 [3]曹建明检察长给湖北“检察发展论坛”第一次会议所发的贺信，2008年10月27日。